NGO研究专家王名撰文解读《意见》精神
大力推进行业协会的改革与发展
摘 要：《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》发表在我国社会主义市场经济建设取得积极进展、改革开放向纵深方向发展的今天，尤其是构建社会主义和谐社会的战略全面展开之时，具有特殊重大的意义，将成为推动我国当前和今后一个时期行业协会改革与发展的纲领性文件。改革与发展我国的行业协会，需要从运作机制、管理体制、治理结构、能力建设等方面推进行业协会的市场化、民间化、专业化、社会化和非营利化，为此不仅要大力推进政社分开，加大体制改革的力度，努力探索制度创新，而且要加快行业协会立法的进度，努力推动行业协会专项立法、行政法规和配套政策的制定和出台，推动行业协会走上法制化的轨道。
不久前，国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（以下简称《意见》），成为当前和今后指导我国行业协会商会（以下简称“行业协会”）工作的纲领性文件。本文结合作者对这一问题的观察、思考和研究，谈谈学习这一文件的体会和感想。
一、推动我国行业协会改革与发展的纲领性文件
《意见》共十八条，从五个方面展开论述，勾画出了当前和今后一个时期我国行业协会改革与发展的宏伟蓝图。
围绕行业协会改革和发展的指导思想，《意见》明确提出了三个方面的总体要求：⑴ 三大措施：一是理顺关系、优化结构，二是改进监管、强化自律，三是完善政策、加强建设。⑵ 一个目标：建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展中的重要作用。⑶ 四项原则：一是坚持市场化方向的原则，二是坚持政会分开的原则，三是坚持统筹协调的原则，四是坚持依法监管的原则。
围绕行业协会的职能定位，《意见》概括并强调了四个方面：一是政府与企业之间的桥梁纽带职能，包括接受政府委托，反映会员诉求，提出政策建议，参与政府决策，进行行业规划与发展等；二是行业自律职能，包括规范市场秩序，建立管理制度，形成行业道德，建设行业诚信，完善约束机制，保护公平竞争等；三是服务企业职能，包括行业统计和信息发布，咨询服务，人才培训，能力建设，资质认证，产品推广，会展服务等；四是市场保护和开拓职能，包括开展市场调查，组织企业联合行动，开展经济技术交流合作，主动参与协调对外贸易争议，组织反倾销的应诉申诉等。
围绕行业协会的体制改革，《意见》主要提出了三大措施：一是厉行政会分开，要从职能、机构、人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，明确协会资产的产权归属，建立政府购买协会服务的制度；二是推进监管体制的改革，要简化和规范管理内容和方式，逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制，选择若干城市和全国性协会开展改革试点，同时加强对履行特殊职能协会的重点监管；三是调整、优化结构布局，积极推进协会的重组和改造，加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，促进协会间适度竞争，组建跨地区的区域性协会等。
围绕行业协会的能力建设，《意见》从五个方面提出了要求：一是健全法人治理结构，建立健全完善的内部管理制度、理事会制度和换届选举制度，健全党的基层组织等；二是深化劳动人事制度改革，推行全员劳动合同制，完善激励机制，实行员工专职制度和职称评定制度等；三是规范收费等经营行为，实行会费议决制度，严格协会的非营利约束机制，加强行业评比的审批制和不收费制度，实行会展收费公开制度，加强收费项目的监管等；四是加强财务管理，健全财务核算制度，建立协会资产管理制度，严格实行财务审计和资产监督制度等；五是加强对外交流管理，明确协会对外交往的纪律和原则，完善各项对外交流管理制度等。
最后，围绕相关政策措施，《意见》提出要落实对协会员工的社会保障制度，适时研究制定必要的税收优惠政策，逐步将行业协会发展纳入法制化轨道，加强各地区、各有关部门之间的配合协调，改进指导工作等。
总体来看，《意见》充分肯定了改革开放以来我国行业协会发展所取得的成就和发挥的重要作用，明确了下一步改革与发展的指导思想和总体要求，对行业协会的职能定位、体制改革、能力建设及相关政策措施等都提出了具体的要求，从战略的高度对行业协会的改革与发展做出了部署。这个《意见》发表在我国社会主义市场经济建设取得积极进展、改革开放向纵深方向发展的今天，尤其是构建社会主义和谐社会的战略全面展开之时，具有特殊重大的意义，将成为推动我国当前和今后一个时期行业协会改革与发展的纲领性文件。
二、我国行业协会改革与发展面临的主要任务
行业协会作为一种特殊的市场机制和社会组织，具有市场性、民间性、专业性、社会性和非营利性的五大属性。在我国，行业协会是伴随着社会主义市场经济的发展、改革开放的推进和社会主义和谐社会的建设而发展起来的。在市场经济条件下，资源的开发配置，商品的生产流通，交易的公平合理，市场的规范有序，产业的健康发展，财富的不断积累等等，几乎所有的经济活动都要遇到交易成本的问题，都会涉及到不同主体之间的谈判、洽商、议和、合作、制衡等合约行为，行业协会作为以企业和企业家为主体的合约形式，作为不同经济主体之间基于一定经济关联性和利益共同性而达成的结社和采取的集体行动，是区别于价格、成本、竞争等常规市场机制的一种特殊的市场机制，对于降低交易成本具有极为重要的作用。在实践中，行业协会的作用不仅体现在降低企业与企业之间的交易成本上，在政府与企业之间、企业与社会之间、资本与劳动之间、不同市场之间、不同区域之间乃至国际之间，行业协会的作用都不容忽视。同时，行业协会对于政府转型也发挥重要的作用。在市场体制下，政府对于产业结构、产业组织、市场秩序等经济过程的政策性干预，都要借助市场自身的力量，在相关经济主体之间多元协商、博弈互动中求同存异、达成共识，使得政策在更广泛和更充分的意义上体现产业发展的内在要求和规律，成为企业的自觉行动。行业协会作为企业和企业家以产业活动和经济利益为纽带形成的公共空间，是他们表达政策诉求、参与政策制定、影响政策过程、推动政策实施的重要组织和制度形式，也是政府谋求与企业－市场对话的适当的代表机制，在实践中常常代表企业和产业，成为政府制定和推行产业政策的审议主体和政策工具，对于产业政策的制定和实施发挥重要的作用。另外，行业协会也是伴随社会主义和谐社会建设而发展起来的一种特殊的社会组织。在市场经济条件下，企业家既是追求利润、谋求发展、不断创新的“经济人”，同时也是一个广泛的社会阶层和社会群体，他们有着基于一定的身份、价值、利益等阶层或群体认同而形成的社会需求，并因此采取行业协会这种结社方式进行一定的社会表达、社会参与、社会互动，进而承担一定的社会责任。行业协会成为企业家的社会组织和网络，在推动他们之间以及他们与其他社会阶层或群体之间的协调互动上发挥着重要作用，成为社会和谐的一种有效的制度形式。
正是因为行业协会是一种重要的市场机制和社会组织，所以在大力发展社会主义市场经济、进一步深入推动改革开放、全面构建社会主义和谐社会的今天，推进行业协会的改革与发展具有重大的意义。客观的说，由于处在转型时期，我国的市场经济发育在总体上并不成熟，改革开放至今仍然面对新旧体制的巨大摩擦和矛盾，社会和谐在实践中也存在并不断涌现出大量的问题和冲突，我国的行业协会正是在这样的社会转型背景下发育和发展起来的，它们无论在机制、体制、制度、能力等诸多方面，都带有鲜明的时代局限和中国特色。改革和发展行业协会，我们面临着市场化、民间化、专业化、社会化、非营利化的五大任务。
行业协会的市场化是对行业协会运作机制改革提出的基本要求。在转型时期，许多行业协会是伴随政府改革和政府职能转变自上而下发展起来的，这类协会往往缺乏市场经验，在运作管理和开展活动上习惯于行政性方法，有的还拥有某种形式的垄断权力。即使是自下而上的行业协会，也往往只了解企业的运作管理，对于具有公共组织性质的行业协会及其市场运作特点和规则知之甚少。行业协会的市场化，意味着一方面要改变协会行政化的运作机制，另一方面也要改变协会企业化的运作机制，按照市场经济的要求和行业协会的特点建立和发展协会市场化的运作机制，使协会真正成为有效降低企业交易成本的制度形式。
行业协会的民间化是对行业协会管理体制改革和治理结构变革提出的基本要求。行业协会管理体制指的是政府对协会的管理体制，协会治理结构则是协会内部的管理和治理体制。我国现行的政府对行业协会的管理在体制上采取的是登记管理机关和业务主管单位共同负责的所谓“双重管理体制”。这种管理体制形成于上世纪80年代后期，是计划经济条件下政府管理国营企业的旧体制在社会领域的延伸，实践证明与市场经济条件下发展起来的行业协会格格不入。改革这种管理体制的核心原则是民间化，即政府不再直接管理协会，而逐渐建立起一种协会自律、行业监管、专业评估、社会监督与政府指导相结合的社会治理结构。政府的主要作用不是管理行业协会，而是为行业协会的发展创造条件、明确规则，为行业协会的健康发展保驾护航。行业协会民间化的另外一个含义是针对协会内部治理体制或结构而言的，我国现行的许多行业协会是从计划经济下政府主导的行业管理体制转变而来的，其中协会和企业的关系在很大程度上还延续了旧体制的上下级关系，民主治理的基础比较薄弱，协会主要不是对企业负责而是对政府部门负责，企业参与协会的动力不足。协会民间化就是要在建立健全协会内部民主制度的基础上努力形成协会以企业为主体、对企业负责任、由企业当家作主的民间化的治理体制和结构，使协会的存在和发展真正建立在企业和行业的基石上。
行业协会的专业化是对行业协会能力建设提出的基本要求。行业协会存在于市场之中、行业之间、企业之上，它是企业和企业家为求高效而达成的合约与共谋，因而要求协会的运作和管理务求高效，协会的专业化就成了协会生存发展的必然要求。这里的专业化并非要求协会像企业那样有专门的技术、优质的商品、特色的市场及其销售网络，而是要求协会能够提供企业所需要但又无法自我生产或购买的社会服务。协会要提供这类的社会服务，必然要求有职业化的专门人才、合理的机构、高效的管理、优质的服务等等，要求每一个行业协会都要在专业化的基础上努力形成协会的核心竞争力。如同企业在激烈的市场竞争中依靠专业化形成自身的核心竞争力一样，行业协会只有通过专业化的能力建设才能形成核心竞争力，从而立于不败之地。
行业协会的社会化是对行业协会的社会功能及其社会定位提出的基本要求。行业协会归根到底是市场经济条件下一部分社会成员的结社组织，是这部分社会成员用以反映利益、表达诉求、协调关系、化解矛盾、寻求共识、承担责任的社会机制和网络，是以合法的组织化形式实现的这些社会成员之间的共同利益及公共空间。因此，行业协会无论在一个行业、一个市场或一个区域，都要能够有足够的社会代表性，它所代表的是企业和企业家的利益诉求和共同价值目标，所实现的是企业和企业家的利益最大化，所表达的是企业和企业家对于社会的追求和责任，包括企业社会责任和公益目标。在这种意义上，行业协会不应有自身的利益追求，它是一定条件下的公共组织。
行业协会的非营利化是对行业协会的本质属性提出的基本要求。对于企业来说，行业协会是一种为企业营利创造各种有利条件的外部市场机制。企业通过成立行业协会降低交易成本，从而保证其生产经营活动有利可图。选择行业协会这样一种非营利的集体行动形式是为了解决单个企业在追求营利过程中所难以解决的交易成本问题，为此支付的成本则由多个企业共同承担。因此非营利是行业协会的本质属性，行业协会只有不以营利为目的，才能实现参与集体行动的所有企业营利的目的。如果背离了非营利，则行业协会就不再具有集体行动的性质，也就难于实现为企业降低交易成本的目标。
总之，行业协会作为一种特殊的市场机制和社会组织，有其区别于企业、区别于政府、也区别于其他非营利组织的许多特殊的规定性和条件。在我国，由于社会转型的背景，行业协会无论在机制、体制、制度、能力等诸多方面，都带有鲜明的时代局限和中国特色，改革与发展我国的行业协会，需要从运作机制、管理体制、治理结构、能力建设等方面推进行业协会的市场化、民间化、专业化、社会化和非营利化，为此不仅要大力推进政社分开，加大体制改革的力度，努力探索制度创新，而且要加快行业协会立法的进度，努力推动行业协会专项立法、行政法规和配套政策的制定和出台，推动行业协会走上法制化的轨道。
来源：《社团管理研究》创刊号
